强化公务员回避制度正逢其时
2月23日，记者从国家公务员局获悉，中组部、人力资源社会保障部近日联合发布了《公务员回避规定（试行）》（以下简称为《规定》），对公务员回避制度作出进一步规范。
规定详情
公务员回避包括任职回避、地域回避和公务回避。按照这一规定，在任职回避方面，公务员凡有夫妻、直系血亲、三代以内旁系血亲、近姻亲等亲属关系的，不得在同一机关担任双方直接隶属于同一领导人员的职务或者有直接上下级领导关系的职务，也不得在其中一方担任领导职务的机关从事组织、人事、纪检、监察、审计和财务工作。
在地域回避方面，公务员担任县、乡党委、政府正职领导成员的，应当实行地域回避，一般不得在本人成长地担任市（地、盟）党委、政府正职领导成员；公务员担任县级纪检机关、组织部门、人民法院、人民检察院、公安部门正职领导成员的，应当实行地域回避，一般不得在本人成长地担任市（地、盟）纪检机关、组织部门、人民法院、人民检察院、公安部门正职领导成员。
在公务回避方面，公务员应当回避的公务活动主要包括：考试录用、调任、职务升降任免、考核、考察、奖惩、交流、出国审批；监察、审计、仲裁、案件审理；税费稽征、项目资金审批、监管。
这一规定明确，对拟进入机关的人员和拟调整的人员应当严格审查把关，避免形成回避关系。对可能形成回避关系的，应当予以调整；对因婚姻、职务变化等新形成的回避关系，应当及时予以调整。
规定同时明确，公务员必须服从回避决定。无正当理由拒不服从的，应当予以免职；公务员应当主动报告应回避的情形。有需要回避的情形不及时报告或者有意隐瞒的，应当予以批评教育，影响公正执行公务，造成不良后果的，应当给予相应处分。
公务员回避制度是公务员制度的重要组成部分，通过对公务员所任职务、执行公务和任职地区等方面作出限制性规定，可以减少因亲属关系等人为因素对工作的干扰。规定的出台对加强公务员的管理和监督，保证公务员依法、公正执行公务，促进机关廉政建设具有重要作用。
专家解读
国家行政学院法学部教授任进在接受记者采访时表示，《规定》最大的亮点在于明确了对公务员回避的统一管理体制，并丰富了相关制度、程序和内容。《规定》强化了对公务员回避的管理与监督，强化了对有关机关特别是公务员主管部门及其工作人员的责任，也更具有可操作性。
“与《公务员法》相比，回避规定最大的特点是划定了回避范围、界定了亲属关系，并将重点放在贯彻执行方面，总体上看是促进政府廉政建设的有利举措。” 国家行政学院科研部主任许耀桐告诉记者。
适用范围扩大到全体公务员
任进介绍说，《规定》颁布之前，对于公务员回避的相关规定是1996年人事部发布的《国家公务员任职回避和公务回避暂行办法》，至今已经有16年之久。比较看来，《规定》无论是在制定依据、具体内容、制定主体和适用范围方面都有显著的变化。
任进说，今年发布的《规定》，是根据《公务员法》规定的公务员管理体制。他表示，“1996年《暂行办法》适用范围较小，主要适用于行政机关公务员；2005年《公务员法》将公务员定义为依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员，公务员的范围由行政机关扩大到了中国共产党机关、人大机关、行政机关、政协机关、审判机关、检察机关和各民主党派及工商联等七大机关中除工勤人员以外的工作人员，《规定》的适用对象也随之扩大到上述七种人”。
“三种回避”基本涵盖主要情形
《规定》中把公务员回避的情况分为任职回避、地域回避和公务回避。任进说，1996年《暂行办法》中只有任职回避和公务回避两类，而《规定》的内容，根据《公务员法》的规定，增加了地域回避，并明确了地域回避的职务范围。
任进表示，任职回避、地域回避和公务回避，已经基本涵盖可能影响公务员公正执行公务和廉洁从政的主要情形。对其他的情形，如同学回避、师生回避、同乡回避等没有规定。因为，回避范围的规定不可能穷尽影响公务员公正执行公务和廉洁从政的所有情形，只能规范主要的情形。这样规定，既借鉴了国外关于公务员回避制度的基本经验，也考虑了我国的具体情况、实际需要和制度的可操作性。
增加“免职”处理 强化监督
记者注意到，《规定》“管理与监督”章节规定，公务员必须服从回避决定，无正当理由拒不服从的，应当予以免职。任进说，在《暂行办法》中规定的回避关系的预防和对违反规定者予以批评教育或处分的基础上，《规定》增加了免职处理，并强化了对有关机关特别是公务员主管部门及其工作人员的责任，强化了对公务员回避的监管。
任进表示，公务员回避制度是对公务员监督管理的一项重要制度，而不是全部。为防止《规定》在执行中流于形式，要将《规定》与《公务员法》等规定的执行结合起来；同时，要将公务员回避制度与对公务员的其他监督制度，如考核、免职、纪律处分等制度结合起来，提高其执行力和效果。
许耀桐还表示，《公务员法》只是提出公务员“应当”实行回避，却没表明不实行回避该如何处理，这就为一些公务员的违规操作留下可乘之机。回避规定相关惩罚性条款的出台对于破除关系网非常及时，“因为现在确实再也不能拖延下去”。
公务员回避能否拔掉权力根系
“如果我的妹妹在中县工作，那么不用我打招呼，她的工作和提拔，都会处处受到关照，这是几千年来的政治传统。”
——一位当地主要领导对《中县干部》的作者冯军旗这样说道
2011年，北大社会学系博士生冯军旗的论文《中县干部》受到了媒体的强烈关注。这篇博士论文中“政治家族”一节揭示了当地家族政治对基层权力的垄断。在这个副科级及以上干部仅有1000多人的农业县里，竟然存在着21个政治“大家族”和140个政治“小家族”。在这个庞大的“政治家族”网络中，一些秘而不宣的潜规则变得清晰可见：
——官位有“世袭”。张泰康及其女婿曾先后任白阁乡党委书记，张氏家族的另一成员张得彬及其内弟高玉溪曾先后任中县县委组织部副部长。
——凡是副处级及以上领导干部的子女，至少拥有一个副科级以上职务，正科级亦不鲜见。
——政治家族之间并不割裂，往往以联姻或者拜干亲的方式不断扩大，“几乎找不到一个孤立的家族”。
——干部子弟的“不落空”。改革开放以来，中县的强势单位从最初的计划经济垄断单位变成了政府机关，不变的是，干部子弟们的工作会随着单位盛衰而流动。
一位老县长曾这样比喻：“这是猪进庄稼地，啃了苞谷啃红薯，啃了红薯啃南瓜。”
最令人啼笑皆非的例子是，县医院曾是中县最好的单位，被称为标准的“窝子兵”。有一次医院里的两个老医生打架，每一方的亲戚和关系户都上来帮忙，这场“单挑”最终变成了“百人大战”……
同样是2011年，始于2009年的“茂名官场震荡”因为一位土生土长的市委书记罗荫国被检察机关带走而到达顶峰。在罗荫国之前，茂名市有多名官员先后“落马”，包括两名副厅级以上干部、含公安局局长在内的三名公安干警、一名区法院院长、一名市国土局局长，另有市检察院检察长跳楼自杀。
茂名官场积弊已非一日之寒。有当地公务员评论说，此次反腐风暴犹如击鼓传花，诸多弊案不过是在罗荫国接手后爆发而已。在接近罗荫国的人士看来，罗荫国在茂名高州为官期间甚为低调。1993年高州撤县改市，罗荫国集书记、市长于一身，此后直至1998年6月，一直担任高州市委书记。 据他回忆，尚在茂名市长任上的罗荫国常常把一句话挂在嘴边：“我是乡下来的，斗不过那些城里人。”
然而，事态在2007年4月罗荫国担任茂名市委书记以后发生转变。至案发时止，罗荫国的妹妹、妹夫、妻弟等人分别在茂南区劳动局、茂名市刑警支队、信宜市检察院、茂名市中级法院、茂名市财政局、高州市卫生局等部门担任要职。 茂名当地官场人士认为，罗荫国未能善终，与其本地成长、本地为官的个人经历不无关联。
2011年，曾经的明星市长，广东省中山市原市委副书记、市长李启红这次成为了阶下之囚。2011年4月6日，李启红内幕交易案在广州中院第二法庭开始了两天的公开审理，一同接受法庭审判的还有她的丈夫、弟弟、弟媳等家族成员，十名被告人中有三对夫妻，李家就占了两对。
李启红从政的足迹，始终没有出过中山市，甚至没有出过中山城区。1988年1月，中山市升格为地级市后，李启红一直在中山市委、市政府担任领导职务，没有交流到其他地级市，也没有过下乡挂职。1997年10月至1999年3月，李启红担任中山市委常委、市委组织部部长。
此后，她分别担任中山市委副书记、市委党校校长、代市长等职务。2007年1月，李启红担任中山市委副书记、市长、市政府党组书记。直到2010年5月31日，56岁的李启红被中纪委“双规”。
土生土长的中山人，李启红的家庭成员都在中山，李氏家族在当地有着许多盘根错节的裙带关系，在中山政商两界都形成了严密、复杂、庞大的关系网。这些关系千丝万缕地结合在一起，由此形成一股很强大的势力。
国家行政学院公共管理教研部教授竹立家就李启红案指出，关键是市长、一把手的权力过大，权力的来源、运行没有制约，权力的运行结果也没有监督；另一方面，其权力的运行不透明、不公开，对于公共政策的制定、干部任用和任免、公共预算都带来负面影响，现在我们的好多地方都是不公开、不透明的，这为暗箱操作提供了方便，必然产生权力家族化，这也导致了李启红家族的形成。
不可否认的是，当前盘踞于一方的家族政治-利益集团仍然存在，它们的根系往往深入当地中国关键领域，攫取着本属于人民的宝贵资源和财富。如前文所述，仅2011年便可以找到以上三个典型样本，对当前形势的警惕切不可松懈。
针对本次《公务员回避规定（试行）》的发布，中国社科院法学研究所研究员莫纪宏就对记者表示，公务回避本身并非干部选任的硬性标准，也就是“举贤大可不避亲”。但在实际操作情况中，人情交易的泛滥已经使干部招聘、升迁变了味道，出台这样的限制性规定就在情理之中。
地域回避：需要理性看待的异地任职
事实上，中国的异地任职由来已久。早在封建王朝时期，为防止官员结党营私等弊害，就坚持地方首长的属籍回避制与三年一届任满轮换制度。唐朝制定了较完善的《回避条例》，不许官吏任“本郡州县及邻本郡县官”。起先提出“千里之内不为官”，后又改为“五百里内不为官”、“千里内之不为官”，还有“南人北官，北人南官”的规定。明朝把全国分为三个大区，“定南北变调用人”。
而在当今中国，包括省部级高官、高级人民法院院长、省级院检察长都已实现异地任职或是大范围交流任职。2007年、2008年，全国党政机关干部交流人数达63.3万人。截至2009年12月底，中央管理的干部实行交流任职的共307人次。其中中央、国家机关之间交流107人次，中央、国家机关交流到地方40人次；地方之间交流53人次，地方交流到中央、国家机关66人次，企业之间交流20人次。
从党的十七大至2010年，先后有8个省区市纪委书记、12个省区组织部长进行了调整，全部由交流干部担任；目前，31个省区市党委书记中有28人是交流干部，占90.3%；除5个民族自治区外，26个省市政府正职中有20人是交流干部，占76.9%；纪委书记中有19人是交流干部，占61.2%；组织部长中有24人是交流干部，占77.4%。
“我到昆明工作，人地两疏，和大家无亲无故；从未共事过，与大家无恨无怨；只身一人，无牵无挂；所以，工作一定能无恃无畏。”
——2007年，新任昆明市委书记仇和发表了这样的感言
《东方早报》曾刊发署名文章评论道，仇和的“八无”感言根源于中国地方主要党政领导和要害部门的一把手均实行异地任职制度，实行这一制度的目的主要是为了避免主要领导干部因在本地为官，与地方关系太深而难以公正从政，但它的消极作用也不可低估。
异地任官在保证地方长官与地方利害关系保持必要距离的同时，也限制了地方长官与当地的融合，不利于地方长官迅速了解情况，开展工作。而且很多时候，异地任职的官员还容易遭地方原有势力掣肘，难以施展身手。而频繁的官员轮换又必然进一步削弱地方长官对地方情况的熟悉并强化其行政行为的短期性，从而影响到地方工作的稳定和良性发展。
更为严重的是，传统的异地任官制度，因为权由上授，地方对其长官的权力和政治生命几乎没有任何法定的有效控制手段。这不仅容易导致地方长官在中央与地方利益有冲突时完全忽视地方利益，还经常诱发地方长官欺下蒙上以获取好处。评论认为，从根本上说，这种异地任官制度并不能彻底解决此项制度原本希望解决的问题。
红网也曾发表署名评论表示，干部“异地任职”，加重了干部的“短期行为”。怀有“过客心态”的外地官员往往从报到之日起，就盘算着何时升迁，没精力、也没时间去做那些“前人载树，后人乘凉”等费力不讨好的“潜绩”。而是热衷于搞那些能够早出政绩快出政绩、花里胡哨的所谓“显绩”。于是，“形象工程”、“政绩工程”、虚报浮夸，甚嚣尘上屡禁不绝。一任一个“新思路”，任任都有“新举措”。
此外，“异地任职”，也可能给腐败分子以可乘之机。“异地任职”制度很难使交流干部完全摆脱人际关系的羁绊，轻松地履行职务。相反，少了家庭、家乡人民的监督，道德方面的约束也往往更容易松脱。由于异地任职，买官者可到干部的“老家”行贿，从而有效地避开了“工作地”组织、群众的监督；由于异地任职，某些耐不住寂莫的异地任职干部之“性交易”能成功地避开“生长地”，从而躲开了家庭的监督；由于异地任职，干部对造成严重后果的“形象工程”可能更加不负责任。
专家论战
“异地为官”三人谈
对话嘉宾
中国社会科学院农村发展研究所社会问题研究中心主任 于建嵘
中央党校党建教研部教授 蔡霞
民革中央办公厅副主任 蔡永飞
从“异地为官”到异体监督
蔡永飞：不过，“异地为官”在思路上至少有一点还是可取的。这里的“异”字是非常重要的。任何政治组织、政治共同体，都需要一种异己力量的制约和监督。实际上，“异地为官”体制，就是一种异体监督体制：它是通过外来的掌权者来制约和监督地方的政治力量，以免它溢出整个国家的政治体制。
之所以在古代社会“异地为官”体制更为有效，不只是因为那个时候的交通通讯不发达，最重要的是，尽管古代中国在中央层面出现了政治权力的分解，但那个时候大多数地方还谈不上什么社会政治生活，地方政权的职能也比较简单。
从人类社会的历史来看，社会政治生活的成熟是市场经济进入资本主义时代以后的事情，生产力的发展使社会成员分化为各种利益主体，政治权力的分解也使政治体制精致化。在西方国家就形成了行政权、立法权和司法权的三权分立和相互制衡的体制。
按照中共十七大的提法，我们也需要“建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力机构和运行机制”。在我国市场经济的发展已经带来了地方社会政治生活日益丰富和深化的今天，在推进地方治理结构调整的时候，如果我们把“异地为官”概括为“异体监督”的话，这一政治智慧还是可用的。
比如说，地方政治精英当选为县级行政首长，他就必须向选民负责，因为选民有选举权，还要有罢免权（民意代表由选民选举，当然也要向选民负责），这是县级地方政权内部民意机关对行政机关的异体监督。而县级地方政权必须执行由上级特别是国家立法机关制定的法律法规，那么县级政权还必须向上级政权机关负责、接受它们的监督，这是来自上级政权机关的异体监督。
再有，县级地方政府执行各种法律法规，还需要受到司法机关的法律监督，这也是异体监督。实际上，于教授一方面建议改变“异地为官”的回避制度，另一方面，又建议实行地方司法机关工作人员的流动回避制，就是说，在行政权上不应当“异地为官”，而在司法权上，则需要“异地为官”。这里强调的就是司法机关法律监督必须保证是一种异体监督，以此来保障中央和地方分权之后作为单一制国家的统一性。
于建嵘：是的，关键是异体监督，这是建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力机构和运行机制的一个关键环节。至于地方司法机关如何对中央负责，既需要理论研究，也需要实践经验的总结。比如说，现阶段已经存在的海事法院就是一种跨行政区域的设置模式，这是一种值得推广的创新模式。
因为要审理与水路运输相关的案件，涉及河、船、货、船员等，其管辖权必须以河流为坐标系进行划分，由于河流的跨域性，海事法院的管辖权也就随着河流的游动而延伸开来。比如，武汉海事法院的管辖范围沿长江流域，从重庆到上海上游。
尽管划分海事法院管辖范围时并没有考虑到防止地方保护主义的问题，但它客观上起到了这个作用。最高人民法院副院长万鄂湘在调研时了解到，几乎所有海事法院在审理案件时都没有遇到地方保护主义的干扰，因为他们的司法管辖范围与县长、市长、省长的管辖范围没有任何联系。如果将海事法院的设置模式推广到所有法院、检察院，司法机关的异体监督就可以大大推进一步。
蔡霞：说到异体监督，我认为发展地方民主，除了政治体制的创新以外，非常需要改革新闻管理体制。没有相对独立的舆论监督，或者说舆论的异体监督，所谓发展地方民主也是要大打折扣的。
胡锦涛总书记在十七大报告中提出，要“保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权”，其实这四个权都与新闻媒体的相对独立密切相关。
